АНАЛИЗ РЕГУЛЯТИВНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ 

к проекту постановления «О внесении изменений и дополнений в некоторые нормативные правовые акты Национального банка Кыргызской Республики»  

1. Основание для разработки 

В настоящее время коммерческими банками активно проводятся мероприятия по исполнению постановления Правительства Кыргызской Республики и Национального банка Кыргызской Республики, согласно которому министерствам, государственным комитетам, административным ведомствам, иным государственным органам, а также бюджетным учреждениям Кыргызской Республики необходимо обеспечить перевод на национальную платежную карту «Элкарт» выплат заработных плат в рамках зарплатных проектов, а также пенсий, пособий и других выплат в/из бюджета страны, в целях обеспечения экономической безопасности Кыргызской Республики, снижения страновых рисков. 

При выборе коммерческого банка для заключения договора основными критериями для организаций являются низкие комиссии и широкая разветвлённая банкоматная сеть. Это трудновыполнимое условие для банков, не имеющих возможности расставлять банкоматы во всех торговых/неторговых предприятиях. Точка безубыточности при расстановке банкоматов на предприятии, фонд оплаты труда должен составлять не менее 1,5-2 млн сом в месяц.  

У крупных банков не будет проблем с установкой банкоматов, и поэтому у клиента не будет проблем со снятием наличных денег и переводов денежных средств с карты на карту, а вот небольшие банки испытывают в этом вопросе трудности. Для таких банков расстановка банкоматов связана с большими финансовыми затратами на закупку оборудования, аренду помещения под банкоматы, инкассирование, содержание банкоматов и т.д.  

Исходя из этого, основанием для внесения изменений и дополнений в некоторые нормативные правовые акты Национального банка, а именно в положения «О банковских платежных картах в Кыргызской Республике» и «Об основных требованиях к деятельности коммерческих банков при заключении агентского договора по предоставлению банковских розничных услуг» является привлечение торгово-сервисных предприятий и других учреждений, где установлены POS- терминалы с целью предоставления дополнительных банковских услуг посредством банковских платежных карт.  

2. Описание проблем и основание для регулирования 

Территориальный барьер предоставления банковских розничных услуг, связанный с ограниченностью сети филиалов банков, сберегательных и выездных касс, а также отсутствия коммуникаций (интернет-связи) является основной проблемой по развитию доступа населения к банковским услугам. Распределение банковской инфраструктуры сконцентрировано в крупных населенных пунктах, так как открытие филиалов и сберегательных касс связано с большими затратами для банка.  

В связи с переводом бюджетных организаций, выплат пенсий и пособий и других выплат на банковские карты население нуждается в улучшении доступа к финансовым услугам в отдаленных регионах, формирует определенный спрос, прежде всего, на небольшие по своим объемам финансовые услуги.  

Кроме этого, в отдаленных регионах развивается микрокредитование по развитию сельского хозяйства/ремесел/животноводства и т.д. В частности, совокупный спрос на кредиты по сумме составляет 4000-100 000 сомов на одного потребителя. Большая часть населения в отдаленных регионах, заинтересованное в развитии собственного бизнеса, получает микрокредиты, а погашение может осуществляться несвоевременно, а также пенсии и пособии при закрытии банков и филиалов на выходных невозможно получить денежные средства. В целях создания благоприятных условий необходимо развивать доступ населения к банковским услугам и предоставлять возможность погашать, оплачивать коммунальные услуги и получать денежные средства круглосуточно по принципу 24/7 через агентов банка. 

3. Определение целей и меры для решения проблем  

Цели регулирования: 

- обеспечение в отдаленных регионах банковским оборудованием по обслуживанию банковских карт 24/7;  

- повышение спроса на банковские услуги; 

- защита прав потребителей.  

Меры для решения проблем – расширение банковской инфраструктуры и доступа населения к банковским розничным услугам. 

Варианты регулирования и оценка последствий 

Ниже рассмотрены два варианта регулирования: 

Вариант 1 – «оставить все как есть». 

Вариант 2 «государственное регулирование». 

Вариант 3 – «саморегулирование». 

Вариант 1. Оставить как есть» 

Отсутствие закрепленной нормы в банковском законодательстве не дает возможности банкам осуществлять в полной мере данную деятельность. Использование норм общего законодательства по агентским договорам имеет место быть, однако не вполне отвечает всем требованиям по минимизации рисков при осуществлении деятельности по финансовому посредничеству вне рамок банковского законодательства. 

Вариант 2. Согласно статьи 843 Гражданского кодекса Кыргызской Республики и части 2 статьи 3 Закона Кыргызской Республики «О платежной системе Кыргызской Республики», банк вправе заключить договор (агентский договор) с юридическими лицами на предоставление банковских и платежных услуг, а также с индивидуальными предпринимателями на предоставление услуг населению по проведению платежей, расчетов в соответствии с нормативными правовыми актами Банка Кыргызстана. При этом ответственность по исполнению обязательств агентами в пределах договора несет банк.  

Вариант 3. Данный вид регулирования не приемлем, поскольку законодательством Кыргызской Республики уже установлены требования для участников платежной системы и требования по заключению агентского договора. 

4. Правовой анализ 

В соответствии со статьями 19 и 22 Закона «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», а также с требованиями Положения «О нормативных правовых актах Национального банка Кыргызской Республики» проекты нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающие интересы граждан и юридических лиц, а также регулирующие предпринимательскую деятельность, подлежат общественному обсуждению и анализу регулятивного воздействия.  

В связи с этим проект изменений и дополнений с 21 июля 2018 года размещен на официальном интернет-сайте Национального банка для проведения процедуры общественного обсуждения. 

Проект изменений и дополнений не содержит норм, ограничивающих правозащитные, гендерные, экологические, коррупционные последствия. 

Проект не противоречит нормам Конституции Кыргызской Республики, законодательству республики в целом и нормам международного законодательства, ратифицированным в установленном порядке на территории Кыргызской Республики. 

Реализация данного проекта не требует дополнительного финансирования из бюджета страны и Национального банка.  

5. Оценка конкуренции 

Привлечение агентов наиболее целесообразно в отдаленных регионах республики, которые не охвачены филиальной сетью коммерческих банков, но обеспечены в настоящее время услугами микрофинансовых организаций, кредитных союзов, обменных пунктов, отделений почты и торгово-сервисными предприятиями и т.д., имеющими доступ к сети интернет, и где установлены POS-терминалы. С одной стороны, данная деятельность позволит банкам значительно сэкономить финансовые средства для развития полноценной филиальной сети во всех регионах, С другой стороны, для населения и государства будет обеспечено: 

- формирование территориально разветвленной финансовой инфраструктуры и создание условий для развития банковских услуг; 

- создание благоприятных конкурентных условий на рынке розничных банковских и платежных услуг; 

- защита прав потребителей финансовых услуг. 

Международный опыт 

В Российской Федерации в 2009 году (Федеральным законом от 03.06.2009 № 121-ФЗ) в Закон о банках было введено понятие банковского платежного агента, положения о котором в полном объеме вступили в силу с 1 апреля 2010 г. Внесение соответствующих изменений в банковское законодательство сопровождало принятие нового Федерального закона от 03.06.2009 № 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами». Тем самым законодатель довел до логического завершения начатый еще в 2006 г. процесс развития законодательной базы, обеспечивающей деятельность платежных агентов (банковских и небанковских). Его исходная цель состояла в том, чтобы повысить доступность платежных и в целом финансовых услуг для граждан страны. 

Выдача наличных денежных средств держателям банковских карт осуществляется в отделениях почтовой связи в 80 филиалах ОАО «Почта России», в которых установлено более 13 тыс. POS-терминалов. 

Прием платежей в пользу третьих лиц (платежей за коммунальные услуги, за услуги электросвязи и сотовой связи, интернет и кабельное телевидение, различных пошлин, штрафов и проч.) – одно из наиболее динамично развивающихся направлений финансовой деятельности «Почты России». Количество принятых в 2009 г. платежей составило 642 млн шт., а их общий объем – 287,5 млрд руб. При этом «Почта России» осуществляла прием платежей в рамках более 8 тыс. договоров с организациями ЖКХ, операторами электросвязи, мобильной связи и кабельного телевидения, интернет-провайдерами, образовательными учреждениями и др. 

В Бразилии банки могут заключать контракты с уполномоченной компанией, которая подбирает розничных агентов, заключает с ними контракты, обеспечивает их оборудованием и осуществляет мониторинг от имени банка. Во многих случаях уполномоченные агенты несут ответственность за сохранность денежных средств, которыми распоряжаются розничные агенты (хотя банк также отвечает перед клиентом в случае мошенничества или небрежности со стороны розничных агентов). В некоторых случаях платежный агент может осуществлять транзакции между банками. 

Развитие моделей дистанционного банкинга позволяет существенно повысить доступность финансовых услуг для населения. По оценкам Консультационной группы по оказанию финансовых услуг малоимущим (CGAP), в мире насчитывается не более 500 тыс. банковских отделений. Наряду с ними, функционирует более 665 тыс. отделений почтовой связи, 1 млн банкоматов, 28 млн POS-терминалов и 4 млрд мобильных телефонов. Таким образом, даже без учета мобильных телефонов число точек доступа к банковским услугам почти в 60 раз превышает количество банковских отделений. 

К существенным особенностям банковской системы Бразилии относятся сравнительно небольшое число банков и невысокая средняя плотность их филиалов на территории страны при довольно большой численности населения. В течение многих лет в Бразилии работает всего около 110 банков на 190 млн человек (в России – чуть более 1000 банков на 144 млн человек). В сочетании с большой территорией это приводило к низкому показателю плотности банковских филиалов, что, в свою очередь, порождало ряд серьезных диспропорций регионального развития. При этом число филиалов не могло быть быстро увеличено в разы без роста капитализации банковской системы. Словом, такая ситуация не позволяла надеяться на быстрое улучшение сложившегося положения. 

В целях решения данной проблемы Центральный банк Бразилии сделал акцент на развитии банковской агентской модели как альтернативы филиалам кредитных организаций. С 1970-х годов банки Бразилии используют агентов («корреспондентов»). Нормы регулирования в Бразилии, начиная с 1973 г., позволяли банкам доверять агентам обработку платежных поручений и сбор просроченной задолженности. Однако только в 1999 г. Центральный банк Бразилии расширил спектр имеющихся в распоряжении банков способов использования агентов, позволив агентам открывать банковские счета, осуществлять операции по внесению денег на счет и снятию наличных, а также принимать деньги для оплаты счетов. 

На следующий год Центральный банк снял действовавшее прежде ограничение, в силу которого разрешалось иметь агентов только в тех муниципалитетах, в которых отсутствовали банковские отделения. Банк Caixa быстро расширил свою деятельность, охватив все 5600 муниципалитетов Бразилии. В роли розничных банковских агентов выступают небольшие супермаркеты и аптеки, почтовые отделения и киоски по продаже лотерейных билетов. Используя эту новую возможность, государственный банк Caixa Economica заключил соглашение о преобразовании в агентов 9000 лотерейных киосков. В 2000 году жители 1600 из 5800 муниципалитетов Бразилии, т.е. более четверти регионов, не имели достаточного доступа к формальным банковским услугам. До этого момента Банк Сaixa почти 10 лет использовал киоски по продаже лотерейных билетов для выдачи социальных пособий. 

В 2003 году был принят третий пакет постановлений, обусловленный проводимой правительством политикой расширения охвата финансовыми услугами. С его принятием любой финансовой организации было разрешено привлекать агентов. Инструкции регламентировали их деятельность и устанавливали: правила отбора банковских агентов и перечень разрешенных им операций; принципы контроля и надзора за качеством оказываемых ими услуг и осуществляемых операций; порядок соблюдения требований законодательства о противодействии отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; а также требования к квалификации таких агентов. 

Банк Сaixa использует кассовые терминалы (устройство для считывания с банковских карточек, сканирующее устройство для считывания штрих-кодов) с системой коммутационного или высокоскоростного соединения для обработки операций в учреждениях по проведению лотереи и в других предприятиях розничной торговли. Самые дорогие кассовые терминалы стоят 7000 реалов (2800 долл. США), а оплаты за услуги связи – 400 реалов (160 долл. США) в месяц. С другой стороны, открытие банковского отделения стоит до 1 млн реалов (400 тыс. долл. США). Нормы регулирования в Бразилии снижают риск, связанный с привлечением агентов, перекладывая на банки полную ответственность за действия агентов, а также позволяя органам банковского надзора контролировать операции агентов и их документацию таким же образом, как если бы операция осуществлялась в отделении банка его сотрудниками. Центральный банк может контролировать процедуры, которые банк использует при выборе розничных агентов. Хотя от банков требуют разработки внутренних процедур контроля розничных агентов, детали зависят от самого банка. Органы регулирования в Бразилии непосредственно не управляют рисками, связанными с тем, что у отдельных розничных агентов возникает дефицит ликвидности при работе с клиентами, которые хотели бы получить деньги. 

6. Экономический анализ (расчет затрат и выгод) 

Расходы по оснащению банкоматами и терминалами несут сами коммерческие банки. В среднем стоимость банкомата составляет около 10-12 тыс. евро в зависимости от конфигурации, а стоимость POS-терминала — около 300 евро. В среднем один крупный банк за год устанавливает 5-7 банкоматов, а при установке POS-терминалов – от 10-50 ед., и при установке POS-терминала в торгово-сервисном предприятии, для полного его функционирования банк может привлечь уже до 50 агентов по обслуживанию банковских карт (50*300 = 15 000 евро).  

По техническим данным POS-терминал является многофункциональным оборудованием, имещим функцию при подтверждении пин-кода осуществлять не только прием оплаты за товары и услуги, но и обналичить либо перевести остаток денежных средств на карте.  

Так, по состоянию на 1 мая 2018 года POS-терминалы в регионах составляют по: 

- Чуйской области – 774 ед. 

- Иссык-Кульской области – 580 ед. 

- Нарынской области – 145 ед. 

- Таласской области – 112 ед. 

- Джалал-Абадской области – 503 ед. 

- Ошской области – 751 ед. 

- Баткенской области – 140 ед. 

Из них в торгово-сервисных предприятиях по регионам составляют по: 

- Чуйской области – 606 ед. 

- Иссык-Кульской области – 398 ед. 

- Нарынской области – 51 ед. 

- Таласской области – 46 ед. 

- Джалал-Абадской области – 244 ед. 

- Ошской области – 395 ед. 

- Баткенской области – 28 ед. 

При соблюдении технических требований, установленных в нормативных правовых актах Национального банка, и лимитов по обналичиванию денежных средств с банковских карт банки могут обеспечить в ТСП дополнительную функцию пунктов выдачи наличных денежных средств (ПВН) при заключении договора с банком.  

7. Выводы 

В результате анализа возможных вариантов наиболее целесообразным и отвечающим цели государственной политики является Вариант регулирования 2 в целях обеспечения эффективной, надежной и безопасной платежной системы Кыргызской Республики и соблюдения законодательства Кыргызской Республики.  

В целях обеспечения финансовой стабильности и защиты прав потребителей финансовых услуг необходимо привлекать лицензированных юридических лиц, государственные предприятия и торгово-сервисные предприятия в точках, которых установлен POS-терминал для обслуживания клиентов банка и населения как в наличной, так и в безналичной форме. Тем самым руководствоваться опытом России и Бразилии, которые показывают положительный результат в развитии банковских розничных услуг путем привлечения агентов.  

Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия принятия проекта изменений и дополнений: 

- обеспечение защиты прав потребителей финансовых услуг; 

- соблюдения законодательства ПОД/ФТ. 

СВОДНАЯ ТАБЛИЦА 

к анализу регулятивного воздействия